【独家】关于“政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引”的几点意见

2020年3月16日，财政部发布了关于“印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知”（财金【2020】13号），正式推出《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》。相对于当初的征求意见稿，该定稿文本反映了财政部已广泛采纳了有关征求意见，其对PPP项目绩效管理操作特别是绩效评价能起到很好的规范指引作用。但美中不足，有几点仍有待改进——当然，《PPP项目绩效管理操作指引》（以下简称指引）既然定性为指引，具体项目自然可根据实际情况具体操作，但因为财政部权威所在，其所指必有所引，因此，为规范起见，几点意见，希望在此引以探讨。

一、 关于绩效目标

1、 绩效目标定义不严谨

指引第七条将PPP项目绩效目标定义为“预期达到的产出和效果”，并明确绩效目标编制应“以结果为导向”；但第八条又将PPP项目绩效目标范围界定为“应包括预期产出、预期效果及项目管理等内容”，增加了“项目管理”内容。诚然，“项目管理”可设定管理目标，且管理目标与产出目标具有最终一致性；但管理毕竟以动态为主，通常以过程为导向，这与产出的结果导向不同。如对PPP项目而言，项目管理应以规范项目运作为主要导向，体现为过程控制，其与项目产出之间是手段与目的关系。

因此，项目管理是项目产出的保障，其虽然可以或应该纳入绩效评价内容范围，但项目管理绩效目标与项目产出绩效目标不尽相同，还是应加以区分，以免导向逻辑混乱。

2、 年度绩效目标和指标体系的管理未予明确

指引第十一条明确了项目总体绩效目标和绩效指标体系应由项目实施机构在项目准备阶段编制在项目实施方案中，但未明确年度绩效目标和指标体系的管理，如编制时间。

虽然指引第七条要求“年度绩效目标根据总体绩效目标和项目实际确定”，但此处“项目实际”是指考虑项目内容不同的实际还是项目执行实际不得而知。如果是项目执行实际，那么年度绩效目标就只能在项目执行阶段编制。

3、 年度绩效目标编制的要求是否适用于项目建设期未予明确，若适用则其必要性值得商榷

指引对项目年度绩效目标的编制要求没有区分项目建设期和项目运维期，因此我们只能推论其适用于项目建设期。

若适用于项目建设期，根据指引第七条，项目年度绩效目标的确定取决于项目年度预期产出和效果，项目建设期预期产出与项目进度有关，项目进度取决于项目进度计划，项目进度计划需根据项目施工图设计，而施工图设计在多数情况下需在项目落地之后才能完成。因此，程序上来讲，建设期年度绩效目标的编制通常只能在执行阶段完成，此与项目运维期年度绩效目标的编制很可能不一致；而且，此时编制的年度绩效目标，根据指引第十一条的要求，需“经财政部门及相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准”。且先不论程序上可能导致的上述问题，我们接着探讨下建设期年度绩效目标编制的制度必要性？

首先，项目建设期若设计为一年或更短，则其总体绩效目标与年度绩效目标无区分必要，年度绩效目标也就无编制的必要。

其次，指引第十八条要求，“原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价”，可见，指引对建设期绩效评价时点的确定以竣工验收为原则，建设期间包括年度时点并非必须，相应的年度绩效目标编制也本非必要。

可见，项目建设期年度绩效目标的编制一方面无制度设计的必要，另一方面也存在程序缺陷；但项目年度绩效目标的编制要求是否适用于项目建设期，还需指引进一步明确。

二、 关于项目预期产出

指引第八条将项目预期产出定义为“项目在一定期限内提供公共服务的数量、质量、时效等”，其涵盖内容不全面。

因为，通常情况下，建设期项目预期产出的是服务基础设施而非公共服务，因此上述定义显然不适用于项目建设期。

三、 关于异议评审

指引第十二条及第二十条分别就绩效目标或指标体系调整异议以及绩效评价结果异议设计了评审前置的解决机制，但对评审机制并未进一步明确，导致实操中将面临如下问题。

首先，评审专家组如何组建？比如专家组由几人构成，专家选择标准，专家如何选择即项目公司（社会资本）是否有权选择评审专家以及可以选择几名专家？ 

其次，评审费用谁来承担？对于不同异议，评审意见可能不同，相应评审费如何分配？

再次，谁来组织评审？指引第十二条明确项目公司（社会资本）有异议的“可申请召开评审会”，但如果实施机构不组织召开，项目公司（社会资本）是否可自行组织？指引第二十条更是仅要求“无法达成一致的，应组织召开评审会”，对谁来组织评审没有明确。

四、 关于绩效评价工作方案

指引对项目运营期绩效评价工作方案的评审要求可能导致目的与手段的不统一，并对后续工作如绩效评价报告复核造成障碍。

指引第十九条要求“项目实施机构应组织专家对项目建设期、运营期首次及移交完成后绩效评价工作方案进行评审”。根据文义理解，项目建设期及移交完成后绩效评价工作方案都是一次评审；运营期首次绩效评价工作方案应进行评审是否也可理解为运营期绩效评价工作方案原则上只对首次方案评审，即一次评审？

由于工作方案内容通常包括绩效目标和指标体系，而绩效目标与指标体系包括了年度绩效目标与指标体系以及其调整情况，因此，如果说建设期及移交完成后绩效评价工作方案（可以不编制年度绩效目标）经一次评审尚可以理解的话，运营期绩效评价工作方案若不考虑绩效目标特别是年度绩效目标的调整情况而仅对首次方案予以评审则势必导致评审的目的与方案执行的手段之间不统一。而且，上述不统一会给后续工作造成实质性障碍，如绩效评价报告复核。

指引第二十一条要求主管部门及财政部门对绩效评价报告复核时应“重点关注绩效评价工作方案是否落实”，如果项目根据运维实际调整了绩效目标与指标体系，那么就会导致如下问题：一方面是根据调整后绩效目标与指标体系编制的项目运营期绩效评价报告，一方面是经评审的运营期首次绩效评价工作方案，由于二者关于绩效目标与指标体系的设计不一致，此势必对复核工作的开展造成障碍，甚至影响复核结果。

因此，指引对于运营期绩效评价工作方案的评审机制还有待进一步完善。